Est. Soc. [online]. 2014, vol. 2, n. 20

DESENVOLVIMENTO E GOVERNANÇA DE INVESTIMENTOS EXTERNOS: Apontamentos sobre Moçambique


DEVELOPMENT AND GOVERNANCE OF FOREIGN INVESTMENT: NOTES ON MOZAMBIQUE


Marta Zorzal e Silva1


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Resumo

O artigo focaliza os processos de governança entre países detentores de grandes reservas de recursos naturais e corporações transnacionais investidoras na extração e processamento destes recursos, sob o argumento de promover o desenvolvimento daqueles países. Para esse efeito define-se o fenômeno do investimento estrangeiro direto como um momento particular da constituição da relação entre governos, atores institucionais e corporações transnacionais em que o resultado reflete padrões de ação consolidados ao longo do tempo. Aborda as questões imbricadas no tema do desenvolvimento e da sustentabilidade, assim como a emergência da cooperação para o desenvolvimento no âmbito das relações Sul-Sul. Teoricamente assenta-se no debate em torno da concepção de desenvolvimento e de governança cuja preponderância, atualmente, sugere uma mudança fundamental tanto na gestão corporativa como na governamental. Esta última não apenas calcada na legitimidade advinda da relação entre governos e eleitorados nacionais, mas também sob influência cada vez maior que outros atores como organismos internacionais, corporações transnacionais e organizações não-governamentais, na determinação de decisões políticas. O caso de Moçambique é tomado como ilustrativo da forma como se entrelaçam e se conflitam concepções e visões sobre processos de desenvolvimento no contexto de dominância do global sobre o local.


Palavras-chave

Desenvolvimento. Governança. Corporações transnacionais. Investimentos estrangeiros diretos. Globalização. Cooperação Sul-Sul. Moçambique.


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Abstract

The article focuses on the governance processes that are established between countries with large reserves of natural resources and transnational corporations’ investors in extraction and processing of these resources, under the argument of promoting the development of those countries. For this purpose the phenomenon of investment is defined as a particular moment of the constitution of the relationship between Governments, institutional actors and transnational corporations in which the results reflect patterns of consolidated action patterns over time. Addresses the issues intertwined with the theme of development and sustainability, as well as the emergence of development cooperation in the context of South-South relations. Theoretically, it stands in the debate around the notion of governance whose preponderance currently suggests a fundamental shift in management policy. This is no longer grounded in legitimacy based on the relationship between Governments and national electorates, but rather an ever-greater influence of actors like international organizations, transnational corporations and non-governmental organizations in the determination of policy decisions. Mozambique is taken as an empirical referent in order to evidence how intertwines and conflict conceptions and views on developmental processes in the context of global dominance over the local place.


Keywords: Development. Governance. Transnational corporations. Foreign direct. investment. Globalization. South-South cooperation. Mozambique.


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Introdução


A reconfiguração das relações de poder e das margens de decisão dos países, no âmbito dos processos de globalização, caracterizam um cenário muito diverso de situações concretas ao redor do mundo. Grandes assimetrias em termos de desenvolvimento sócio organizacional e técnico-científico-informacional (CASTELLS, 2003, p. 53-54) comparecem neste cenário, agravando as diferentes condições de muitos países que não foram palco dos circuitos pretéritos do desenvolvimento industrial moderno. Entre esses últimos encontra-se a maioria dos países do eixo Sul-Sul (sobretudo os países da América Latina e da África), entre os quais se incluem a categoria daqueles denominados de não desenvolvidos ou de emergentes no contexto atual do capitalismo globalizado.


Dessa perspectiva, no âmbito do debate econômico e político passou-se a considerar o grau de desenvolvimento dos países, classificando-os entre aqueles que estavam mais industrializados e integrados aos circuitos do mercado globalizado e aqueles que ficaram isolados ou foram excluídos dos processos que conduziram os primeiros ao estágio avançado do desenvolvimento industrial contemporâneo. Os países que ficaram isolados ou ingressaram na rota do desenvolvimento industrial tardiamente, em geral, têm como legado uma trajetória marcada pela dominação colonial, cujo efeito é assinalado pelas exclusões e desigualdades. Estas marcadas por pobreza, escassos recursos econômicos, sócio organizacionais e técnico-científicos-informacionais, que acabam por reforçar as assimetrias e, portanto, as dificuldades de acesso aos bens e serviços gerados pela sociedade industrial moderna localizada principalmente nos países do Norte.


Este é o cenário mais geral das relações e tensões em que se assentam a temática do desenvolvimento, da cooperação externa e dos investimentos estrangeiros diretos (IEDs) nas economias de desenvolvimento capitalista tardio do eixo Sul-Sul. Entre esses países destacamos Moçambique, na África, como ilustrativo ao olhar que pretendemos lançar sobre o processo de desenvolvimento induzido externamente, para problematizar aspectos das racionalidades impressas nos modelos de desenvolvimentos que “viajam” dos países desenvolvidos para os menos desenvolvidos. No que segue, a reflexão está organizada em quatro partes: a primeira aborda o tema do desenvolvimento e da sustentabilidade, enfatizando as distintas vertentes de pensamento que disputam legitimidade no campo do debate acadêmico e político, no que concerne ao significado da mudança social em grande escala e sobre os seus agentes. A segunda traz à pauta a discussão relativa à cooperação para o desenvolvimento no âmbito das relações Sul-Sul. Destaca a emergência dos países articulados em torno do que se convencionou denominar de BRICS, para referir-se ao papel que países como Brasil, Rússia, Índia, China e África Sul, passaram a desempenhar no balanço de poder e na cooperação internacional, que veio se configurando na ordem global, no limiar do século XXI.


A terceira aborda o tema da governança e sua estreita relação com o tema do desenvolvimento. Focaliza as dimensões político-culturais cobertas pelo conceito e o campo de abrangência do mesmo. Destaca as assimetrias presentes na dinâmica dessas relações, em geral, marcadas pela diversidade e complexidade, ao mesmo tempo, busca caracterizar o escopo da relação entre governança corporativa e responsabilidade social, de um lado, e governança no âmbito das instituições estatais, por outro.


A quarta focaliza os investimentos estrangeiros diretos efetuados na exploração mineral, em Moçambique, por corporações transnacionais (CTN’s), em especial pela Vale S.A., de origem brasileira, e Riversdale Mining Ltda., de origem australiana. Conclui-se evidenciando algumas tendências derivadas desse processo que já se desenham no horizonte de futuro, como efeito dos investimentos realizados tanto pelas referidas corporações, como por outras ações realizadas por outras corporações transnacionais.


1 – Perspectivas sobre processos de Desenvolvimento e Sustentabilidade


O processo de desenvolvimento capitalista depende de inúmeros fatores, e apenas alguns destes podem ser transformados ou influenciados de forma controlada e monitorada por meio de ações estratégicas planejadas, fundadas em conhecimentos e informações disponíveis. Entretanto, a ideia de desenvolvimento não é consensual. Envolve disputas de sentido em três aspectos principais: a visão ou medida do que deve ser uma sociedade desejável; a visão do processo histórico de mudança social; e a visão de quais devem ser os esforços deliberados de melhoria a serem efetuados por agências ou agentes de desenvolvimento (THOMAS, 2000, p. 48).


Nesse sentido, o conceito de desenvolvimento situa-se em um campo em disputa onde diferentes correntes/escolas/tradições reivindicam legitimidade no plano discursivo quer seja acadêmico, político ou societário. Desse modo, antes de avançar, é necessário pontuar, ainda que brevemente, os diversos significados e visões de desenvolvimento que disputam espaço e legitimidade nos diversos fóruns de discussão.


Há uma série de abordagens concorrentes que implicam diferentes visões do que é uma situação desejável em termos do que se entende por "desenvolvido". Estas se assentam sobre diferentes pontos de vista da história e de como a mudança social e o processo de desenvolvimento deve ocorrer em relação ao sistema capitalista global; por isso trazem diferentes prescrições de como alcançar e sobre quem deve ser o agente do processo de desenvolvimento. Entre elas, pelo menos três grandes vertentes têm preponderado no cenário do debate contemporâneo, sendo cada uma delas fundada em pressupostos teóricos, morais e éticos distintos, os quais têm implicações sobre nossa visão de mundo, cujos efeitos podem levar a disputas políticas de grande alcance (THOMAS, 2000, p.42).


Duas delas — neoliberalismo e estruturalismo —, cujas raízes remontam aos desdobramentos do pensamento iluminista dos séculos XVIII e XIX, apesar de possuírem visões contrárias em muitos aspectos analíticos e normativos, contém semelhanças entre si em duas importantes áreas. Primeiro, ambas concebem o desenvolvimento, sobretudo, em termos de ampla mudança social e histórica. Mas, como macro teorias da mudança social, e de seus conteúdos normativos, não oferece prescrições detalhadas sobre o que as agências de desenvolvimento devem fazer para alcançar o desenvolvimento. Segundo, as duas veem a industrialização como o único caminho realista para alcançar o crescimento econômico necessário à produção de melhorias significativas nos padrões de vida das pessoas, em especial, para os pobres. A via da industrialização é vista como um pré-requisito para atingir qualquer outro aspecto do desenvolvimento; por isso, ambas admitem algum grau de intervencionismo como forma de fornecer os recursos para atender às necessidades humanas ou enfrentar a crise global (THOMAS, 2000, p.44).


Por outro lado, a principal área de desacordo e conflito entre elas reside na visão oposta relativa às lógicas e aos agentes do movimento de mudança social. Enquanto a perspectiva neoliberal insiste nas motivações materialistas dos indivíduos e do mercado autorregulador, a perspectiva estruturalista, por sua vez, enfatiza a importância da solidariedade social entre classes sociais e sobre as formas de ação coletiva. Considerando que os únicos exemplos de ação coletiva em larga escala foram possíveis por meio do Estado, a oposição entre ambas tende a ser representada na contraposição mercado versus estado, ou maximização do lucro versus planejamento e redistribuição da riqueza social produzida (idem, p.44).


A terceira vertente de pensamento agrega o conjunto de ideias formuladas em torno de perspectivas alternativas ao desenvolvimento capitalista, em geral, denominadas de "outro desenvolvimento" ou "desenvolvimento centrado nas pessoas". Caracteriza-se por ser uma reação contra ao mainstream do desenvolvimento capitalista. Sobretudo, no que concerne a resistência contra a industrialização em grande escala e a noção da necessidade de apoio e/ou tutela dos países considerados desenvolvidos na determinação do que é necessário fazer para alcançar o desenvolvimento pelos países não desenvolvidos. Desse ângulo, suas teorizações se voltam para a pequena escala individual e empreendimentos cooperativos tanto na indústria como na agricultura. A ênfase principal está centrada nas pessoas como agentes do desenvolvimento que, ancoradas em suas autonomias e determinações, resolvem seus problemas de forma individual ou por meio de redes de organizações locais.


Apesar de existir pouca teorização sobre como essa alternativa pode ser replicada em grande escala e como esse tipo de mudança se efetuaria no futuro, desde a década de 1990, tem emergido um crescente consenso sobre a necessidade de olhar mais de perto o potencial de grupos locais e dos indivíduos no sentido de estarem mais envolvidos enquanto agentes de desenvolvimento no âmbito local (THOMAS, 2000, p.47-48). Dessa perspectiva, pensadores vinculados a essa vertente argumentam que "o momento presente pode ser visto como uma intensa luta entre duas visões da globalidade: globalidade definida como modernidade em larga escala, ou globalidade como pluridiversidade" (BLASER, 2010, apud ESCOBAR, 2012, p. xxxiii), ou de acordo com Escobar (2012, p. xxxiii) "... entre o mundo como um universo, ou o mundo como uma pluridiversidade". Segundo Escobar:


We need to stop burdening the Earth with the dualisms of the past centuries and acknowledge the radical interrelatedness, openness, and plurality that inhabit it. To accomplish this goal, we need to start thinking about human practice in terms of ontological design, or the design of worlds and knowledges otherwise. One of the principles of the ontological design is that of building on already existing diversity, or of seeding designs with diversity; this is a principle for the pluriverse. Design would no longer involve taming the world for (some) human purposes, but, to restate Berry's (1999, p. 11) evocative dictum, building worlds in which humans and the Earth can coexist in mutually enhancing manners (ESCOBAR, 2012, xxxiii).


Para essa vertente, pensar sobre o desenvolvimento exige outro olhar em relação ao que se entende por uma situação desejável, distinta daquela que predominou até hoje. Isto é, requer uma perspectiva crítica que coloque no centro do debate os termos e as condições que estão conduzindo os processos de mudanças sociais e econômicas contemporâneos. As múltiplas visões culturais que permeiam o que é uma sociedade desejável para os diferentes povos do mundo não se resolvem por meio do paradigma ocidental de desenvolvimento como modelo. Por isso, a produção do conhecimento sobre o desenvolvimento, requer o abandono das noções epistemológicas de centros e periferias, para afirmar outras perspectivas a partir de uma rede descentralizada de nós. Nessa rede, teóricos e teorias, bem como usuários em todos os níveis, se movem, confrontam, compartilham e contestam o espaço epistemológico da investigação de alternativas, onde ao fim e ao cabo encontram a diferença cultural (ESCOBAR, [1995], 2012, p.225).


As diferenças culturais incorporam possibilidades para transformar a própria vida social. Isso na medida em que encarnam, para o bem ou para o mal, dimensões relevantes tanto para a política de pesquisa como para a intervenção. Significa dizer que das situações culturais híbridas ou minoritárias podem surgir outras formas de construir a economia, de lidar com as necessidades básicas e de se organizar em grupos sociais. Sobre este aspecto, Escobar, assim se expressa.


The greatest political promise of minority cultures is their potential for resisting and subverting the axiomatics of capitalism and modernity in their hegemonic form. This is why cultural difference is also at the root of post-development, this makes the reconceptualization of what is happening in and to the Third World a key task at present (ESCOBAR, [1995], 2012, p.225).


Em consonância com a reflexão de Escobar (2012), Ribeiro (2008, p. 125), argumenta que “para se avançar no mundo globalizado, onde o multiculturalismo é cada vez mais um tema político transnacional, devemos admitir que “desenvolvimento” não é exatamente o objeto de desejo de todos”. Desse ângulo, enfatiza que as visões e teorias sobre desenvolvimento precisam ser radicalmente reformadas, pois, não se pode insistir em supor que a concepção de “desenvolvimento” do Ocidente é universal.


A perspectiva do desenvolvimento implica, em suma, em embates hegemônicos e contra-hegemônicos pela afirmação e legitimação de sentidos e, portanto, de direção do processo de mudança social em larga escala. A resultante depende da correlação de forças na direção do poder político consubstanciado no âmbito dos Estados-nação na atual quadra da ordem mundial globalizada.


O tema da sustentabilidade do desenvolvimento, por sua vez, “está marcado por uma diversidade muito grande de perspectivas epistemológicas e teóricas de abordagens” (ACSELRAD, 2008, p. 2). Desde sua origem no campo da biologia, que formulou inicialmente uma visão economicista dos sistemas vivos, seu transito para outros campos do conhecimento, em cuja trajetória incorporou múltiplas concepções, a questão da sustentabilidade emergiu no debate público, no final do século XX, como uma noção relativamente corrente. Neste sentido, Acselrad argumenta que se trata de uma:


...construção discursiva que colocará em pauta os princípios éticos, políticos, utilitários e outros, que orientam a reprodução da base material da sociedade. Ao fazê-lo, essa noção, nos seus múltiplos conteúdos em discussão, pressupõe uma redistribuição de legitimidade entre as práticas de disposição da base material das sociedades. Em função do tipo de definição que prevaleça estabelecida como hegemônica, as práticas sociais serão divididas em mais ou menos sustentáveis, entre sustentáveis e insustentáveis; portanto, serão legitimadas ou deslegitimadas, retirando-se e atribuindo-se legitimidade a essas diferentes formas de apropriação (ACSELRAD, 2008, p. 3).


Com efeito, o debate sobre sustentabilidade tem sido pautado, sobretudo pelo recurso a categorizações socialmente vazias, na medida em que “as noções evocadas costumam não contemplar a diversidade social e as contradições que perpassam a sociedade, quando está em jogo à legitimidade de diferentes modalidades de apropriação dos recursos do território” (Idem, p.3), o que implica em diferentes modelos de desenvolvimento.


Portanto, a noção de sustentabilidade do desenvolvimento é perpassada pelas “relações entre a sociedade e a base material de sua reprodução”, o que implica não apenas em “sustentabilidade dos recursos e do meio ambiente, mas das formas sociais de apropriação e uso desses recursos e deste ambiente” (Idem, p. 4). Com efeito, tal perspectiva “torna visível a vigência de uma disputa entre diferentes modos de apropriação e uso da base material das sociedades” (Idem, p. 4), o que significa, em outros termos, a presença de disputas hegemônicas e contra-hegemônicas em torno do modelo de desenvolvimento, em curso.


Tais disputas se refletem e se amplificam, sobretudo a partir das grandes mudanças que têm se verificado nos realinhamentos da geopolítica mundial desde meados dos anos de 19902. Emerge desde então um contexto internacional em que a preservação e conservação da natureza, bem como o uso justo e equitativo dos seus recursos fazem do desenvolvimento um desafio ético-político e de gestão, à escala internacional, de relações humanas e sociais bem como dos recursos do mundo. Por via disso, colocam na agenda de pesquisa temas e problemas relativos às formas de governance e governabilidade, assim como as notórias “dificuldades para formular alternativas teóricas e políticas à primazia total do mercado, cuja defesa mais coerente foi formulada pelo neoliberalismo” (LANDER, 2005, p.1).


Inscrevendo-se entre os pensadores alinhados em torno da vertente alternativa ao capitalismo que, em todas as partes do mundo, vem realizando um vigoroso esforço na busca de opções à conformação profundamente excludente e desigual do mundo moderno, Lander (2005) argumenta que tal tarefa “exige um esforço de desconstrução do caráter universal e natural da sociedade capitalista-liberal”, o que implica no “questionamento das pretensões de objetividade e neutralidade dos principais instrumentos de naturalização e legitimação dessa ordem social”, que se expressa por meio do conjunto de saberes que conhecemos como ciências sociais (idem, p.1).


Desse modo, o debate travado por pensadores como Lander (2005), Escobar (1995, 2012), Mignolo (1999, 2000, 2005), Quijano (1992, 2005), entre outros, tem contribuído com um multifacetado esforço de desconstrução das dimensões constitutivas dos saberes eurocêntricos e sua eficácia neutralizadora em relação a outros saberes. É tendo essas referências em mente, que buscamos questionar a naturalidade dos termos investimento e desenvolvimento sustentável, tal como expressos na política de diversos países do eixo Sul-Sul para atração de investimentos estrangeiros diretos (IEDs), com vistas a alcançar o desenvolvimento. A intenção neste artigo é suscitar uma reflexão acerca dos problemas e desafios que emergem das relações de cooperação entre os países emergentes no eixo Sul-Sul, também denominada de cooperação horizontal para o desenvolvimento, e neste contexto a via de investimentos estrangeiros diretos em países africanos, em especial em Moçambique, tendo em vista o lugar que a África vem ocupando na ordem internacional que se desenha no século XXI.


A África vista da perspectiva de seu próprio renascimento, que tem lugar a partir das últimas décadas do século XX, resultante de um conjunto de atividades acadêmicas, políticas e culturais em que os africanos, em várias partes do continente, ao mesmo tempo em que reafirmaram suas independências, revisaram os descaminhos das várias experiências pretéritas, para buscar outra forma de renascer. Esta pautada em novos consensos, com outras referências culturais, políticas e sociais a informar às iniciativas e estratégias das lideranças africanas. Desse modo, veio se generalizando uma percepção crescente sobre a responsabilidade das elites domésticas com o encaminhar do seu próprio futuro (DIALLO, 2011; SARAIVA, 2008).


Com isso, a perspectiva de aproveitamento de oportunidades inéditas abertas pela atual quadra histórica perpassa o novo discurso interno da inteligência africana. Entretanto, conforme destaca Saraiva, “... seria inocência intelectual e irresponsabilidade política imaginar que o destino africano pertence, de forma exclusiva, à esfera da autonomia decisória de seus líderes nacionais” (SARAIVA, 2008, p.92).


Há, de fato, um novo mapa geopolítico e econômico africano sendo desenhado. Não mais aquele configurado pelos colonizadores, todavia não menos preocupante tendo em vista a força dos velhos e novos atores do cenário mundial que também disputam participação na configuração do seu traçado. Atores internacionais vinculados a perspectivas distintas de desenvolvimento querem dividir, com os africanos, ações e decisões estratégicas acerca dos rumos do desenvolvimento e da integração dos países africanos na rota do capitalismo globalizado, ou ao contrário, afirmar a possibilidade da globalidade como pluridiversidade (BLASER, 2010 apud ESCOBAR, 2012, p. xxxiii).


De qualquer forma, da perspectiva dos países que se inseriram hodiernamente na lógica do capitalismo globalizado, em que as interações e as redes de conexões se tornaram densas e intensas entre os países, a questão crucial é explorar analiticamente as articulações entre as dinâmicas do sistema global e as especificidades das relações sociais, econômicas, políticas, culturais e ambientais dos países de desenvolvimento tardio, como é o caso de Moçambique. Por outro lado, da perspectiva alternativa do debate contra-hegemônico, como se efetua o encontro de saberes e racionalidades distintas no âmbito desse processo de desenvolvimento induzido via ajuda externa? Para tanto, cabe refletir sobre os saberes e as distintas racionalidades que “viajam” impressas nas relações estabelecidas no encontro entre trajetórias de desenvolvimentos marcadas por grandes assimetrias de poder. Antes, porém, faz-se necessário pontuar, brevemente, os termos das relações de cooperação Sul-Sul, assim como o debate sobre investimentos estrangeiros diretos.


2 – Cooperação para o desenvolvimento no âmbito das relações Sul-Sul


A Cooperação para o Desenvolvimento3 emergiu no contexto pós Segunda Guerra Mundial, no final dos anos de 1940. Sua origem vincula-se à criação do Plano Marshall, à criação das Nações Unidas e das instituições de Bretton Woods, assim como aos processos de descolonização. Uma série de fatores políticos, econômicos, sociais, geoestratégicos, ideológicos, morais e éticos confluíram como motivação para criação de mecanismos de ajuda oficial para o desenvolvimento, quer para os países devastados pela guerra como para aqueles que se tornaram independentes a partir daquela conjuntura. A importância de cada um desses fatores variou ao longo do tempo, bem como os critérios de escolha dos países beneficiários (IGLESIAS PUENTE, 2010, p. 40, ESCOBAR, [1995], 2012, p.5-20).


Por outro lado, a Cooperação entre os Países em Desenvolvimento, também conhecida como Cooperação Sul-Sul, tem suas primeiras iniciativas entre os anos 50 e 704. Emerge, em razão da crescente percepção relativa à necessidade de afirmação dos países do Sul no cenário internacional, derivada do maior discernimento de que as relações Norte-Sul se assentavam sobre uma lógica prejudicial aos interesses dos países em desenvolvimento. Isto, sobretudo no que concerne às suas justas pretensões de alcançar níveis de progresso e desenvolvimento, mediante a eliminação das assimetrias com o Norte e instauração de economias autocentradas (IGLESIAS PUENTE, 2010, p.75; KABUNDA, 2011, P. 23).


Ao longo das décadas seguintes, em decorrência das mudanças desencadeadas, notadamente a partir das crises energéticas e da dívida externa, aumentou a convicção entre os países em desenvolvimento sobre a necessidade de promoverem maior concertação entre eles no sentido de fortalecer suas posições vis-à-vis a dos países desenvolvidos. Para tanto, iniciaram uma série de pleitos visando alterar as condições em que se assentava a estrutura do comércio internacional, especialmente desvantajosas para os países do Sul. Estas iniciativas desembocaram na criação da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), em 1964, que procurou analisar os vínculos entre comércio e desenvolvimento. Como resultante, o modelo de cooperação para o desenvolvimento em voga passou a ser amplamente questionado em seus fundamentos e em suas lógicas intrínsecas, confluindo o debate, a partir de então, para a ideia de cooperação horizontal. Na verdade, essa ideia emergiu em grande parte, das frustrações com o modelo de cooperação vigente, e, sobretudo, da “conscientização pelos próprios países em desenvolvimento de que deveriam ser parceiros integrais no processo de solução de seus problemas e não apenas recipiendários passivos de ajuda externa.” (PLONSKI, 1994 apud IGLESIAS PUENTE, 2010, p.77). Com isso surge o conceito de Cooperação Sul-Sul definido, segundo Kabunda (2011), nos seguintes termos:


...um processo destinado a promover a cooperação técnica, econômica e política entre os países em desenvolvimento na realização de seus objetivos comuns de desenvolvimento, com dimensões bilateral, intra-regional, inter-regional e multilateral, para conseguir sua integração na economia mundial (CNUCED, 2010 apud KABUNDA, 2011, p. 23).


Nas duas últimas décadas, a partir das mudanças que têm se verificado nos realinhamentos da geopolítica mundial, em especial a partir do limiar de século XXI, no âmbito dos países em desenvolvimento, um grupo constituído pelo Brasil, Rússia, China, e Índia surgiu na cena internacional como protagonistas aliados na busca por mudanças na ordem internacional pós-guerra fria, baseadas na Cooperação Sul-Sul5. Da articulação destes países emergiu, em junho de 2003, os chamados BRICS, que tenderam a avançar no sentido da maior concertação e unificação do Sul. Tal articulação tem como objetivo “criar novas relações de forças num mundo multipolar mediante coalizões esporádicas para conseguir objetivos comuns entre latino-americanos, asiáticos e africanos” (KABUNDA, 2011, p. 27)


Desse modo, com a entrada dos BRICS no palco da cooperação internacional, a cooperação para o desenvolvimento ganhou novos ímpetos, na medida em que esses países afirmam-se cada vez mais como vetores das tecnologias, ideias e produtos que vão contribuir para que os países menos desenvolvidos do mundo logrem o desafio do desenvolvimento. Com isso, eles comparecem como novos protagonistas com a criação e o fortalecimento de redes de intercâmbio Sul-Sul. Entre estas se destaca aquelas voltadas para realização de investimentos diretos nas economias menos desenvolvidas, notadamente nos países africanos.


2.1 – Investimentos Estrangeiros Diretos como modalidade de desenvolvimento


A concepção de “investimento estrangeiro direto” explicita a ideia de que recursos financeiros, tecnológicos e humanos, produzidos num determinado País “X”, de forma deliberada pelos proprietários, buscam oportunidades de aplicação num outro País “Y”, realizando para tanto investimentos na criação de novas empresas ou na participação acionária em empresas já existentes (BODOMO, 2011, p. 27).


O século XXI tem se caracterizado pela intensificação dos fluxos de investimentos estrangeiros diretos na maioria dos países em desenvolvimento, especialmente naqueles detentores de recursos naturais em abundância e/ou que tenham mercados potenciais de consumidores, como é o caso de muitos países africanos. Por meio dessa modalidade, a maioria dos países periféricos não integrados à dinâmica do mercado globalizado6 passou a ser inserida nesses circuitos contemporâneos, via investimentos das corporações transnacionais. Tais procedimentos vêm impondo ritmo e dinâmica distintos às relações inter e entre países, na medida em que vem reordenado e impactando as sociedades em escala mundial, produzindo inclusões e exclusões, ao mesmo tempo em que vem agravando a magnitude das desigualdades na distribuição da riqueza mundial.


Como resultante, não existe um espaço global homogêneo, mas, apenas espaços inseridos na lógica dos processos de globalização que são articulados de modo diferenciado com as distintas condições nacionais e locais dos lugares existentes. Estes em dado momento entram em interação com os circuitos dominantes de expansão do sistema capitalista, por possuírem atrativos naturais e/ou construídos que interessam a valorização do capital, entre eles, a qualificação da mão-de-obra e as facilidades em termos de comunicação, infraestrutura, estabilidade macroeconômica, etc. (BAUMANN, 1996, p. 45). Contudo, ao invés de se reduzirem as diversas assimetrias e desigualdades sociais, econômicas, técnico-científicas, institucionais e organizacionais, tendem-se a criar e a acentuar os desníveis em cada uma dessas dimensões, as quais se refletem na dimensão espacial-territorial do local que é inserido neste circuito socioeconômico globalizado (CASTELLS, 2003; SANTOS, 2002, p. 25-102).


Neste cenário, as Corporações Transnacionais (CTNs) e suas redes vinculadas de produção constituem os principais vetores de internacionalização da produção e da expansão e diversificação dos investimentos estrangeiros diretos (IEDs) na economia mundial. Na medida em que os segmentos dominantes da maioria dos setores de produção de bens e de serviços se organizam mundialmente em seus procedimentos operacionais reais por meio da lógica das redes, resulta que tal estrutura está disseminada pelos territórios em todo globo e sua geometria muda constantemente no todo e em cada unidade individual, em razão das configurações que se formam em cada conjuntura específica (CASTELLS, 2003, p.163).


Considerando que os grandes investimentos das Corporações Transnacionais, para os países receptores, constituem-se em importantes vetores de mudança, pela magnitude dos impactos produzidos na dinâmica das estruturas econômicas, sociais, políticas, urbanas e ambientais, emergem situações de conflitos diversos (econômicos, sociais, ambientais, etc.) resultantes dos descompassos que se configuram nos ritmos distintos das mudanças que ocorrem impulsionadas pelos IEDs. Além disso, lógicas e intencionalidades distintas presidem as decisões que conduzem a realização de investimentos estrangeiros diretos nas economias em desenvolvimento, as quais estão marcadas de um lado, pela relação entre os investidores estrangeiros diretos e os governantes dos países receptores e, de outro, pela relação entre investidores e governantes com as sociedades locais onde os investimentos são efetuados.


As expectativas criadas em torno da ideia de desenvolvimento e da perspectiva de bem estar futuro, lançadas no âmbito da sociedade receptora, no momento inicial da entrada dos investidores, nem sempre se efetivam. Isto porque mudanças sociais e econômicas em grande escala tendem a gerar ganhos para alguns e perdas para outros (THOMAS, 2000, p. 24). Como os descompassos entre perdas e ganhos, na maioria das vezes tende a penalizar uma grande parcela da população local, em razão das assimetrias por demais aviltantes existentes entre investidores estrangeiros diretos e as sociedades receptoras, torna-se imperativo pensar sobre os problemas da governança corporativa e governança estatal em tempos de profundas mudanças estruturais, em curso, nas sociedades contemporâneas.


Dessa perspectiva problematiza-se sob que condições os padrões técnico-organizacionais transportados pelas multinacionais reordenam os processos de produção social do espaço socioeconômico, político, cultural e urbano no local em que chegam, exacerbando a demanda por espaço construído7, ao mesmo tempo em que introduzem novas lógicas na dinâmica das relações sociais, econômicas e político-institucionais. Além disso, as práticas e os procedimentos transportados materializam-se nas localidades, redesenhando as pressões e conflitos em torno da demanda pelo espaço urbano construído.


Por outro lado, da perspectiva da governança tanto no âmbito corporativo como no sistema de governo, em condições de grandes assimetrias entre as partes, visualizam-se importantes questões. Entre elas se sobressaem àquelas relativas à criação de estruturas institucionais internas e externas que possam garantir que as decisões tomadas no âmbito organizacional empresarial e no âmbito do sistema de governo, levem em conta parâmetros que possam garantir os interesses dos acionistas, governantes e cidadãos, e ao mesmo tempo possam garantir transparência das transações para as diversas partes envolvidas.


Estas questões remetem o debate para duas ordens de problemas entrelaçados, ambos situados no campo da governança: o primeiro refere-se a governança corporativa e responsabilidade social das CTNs; e o segundo refere-se à governança democrática do aparato burocrático do poder público, isto é, à gestão do sistema de governo de cada país, em particular aqueles receptores de investimentos estrangeiros diretos.


3 – Governança e Desenvolvimento


A organização e a gestão dos Estados nacionais foram amplamente impactadas pelos processos de intensificação das interações transnacionais, em curso, desde as últimas décadas do século findo. Em especial, na penúltima, o tema da crise e da reforma do Estado assumiu a centralidade do debate político e acadêmico, na maioria dos países do mundo, impulsionado, em grande medida, pelas instituições financeiras internacionais preocupadas tanto com a garantia dos ressarcimentos dos empréstimos concedidos aos países em desenvolvimento, quanto com a eficácia das ajudas para os não desenvolvidos. Neste cenário, os conceitos de governance, governo e governabilidade, construídos nos campos da Administração Pública e da Ciência Política, foram alçados ao centro do debate resultando numa profusa e, às vezes, ambígua literatura sobre os mesmos.


Sobre este aspecto, Campbell (apud Dassah & Tshishonga, 2011, p.3) sublinha que existem pelo menos três razões que explicam a confusão e ambiguidade presente na abundante literatura sobre governance. Sobretudo, naquela que tem sido usada, nas últimas décadas, pelas instituições financeiras multilaterais, bilaterais e de desenvolvimento. São elas: a) falta de um modelo de gestão e de um conceito de governança como um modus operandi no mundo corporativo: b) o fato de ser uma concepção que está em constante evolução, c) o fato da noção de "governança" não ser neutra, por trata-se de um conceito que expressa conteúdo político.


A literatura recente, por sua vez, tende a dar maior amplitude e refinamento ao conceito incorporando as concepções de governo e de governabilidade sob o escopo abrangido pela noção de governance. Dessa perspectiva, a concepção envolve atores interdependentes, mas desiguais, para referir-se ao modo como a autoridade é exercida no gerenciamento dos recursos do país em direção ao desenvolvimento (DASSAH & TSHISHONGA, 2011, p. 3). Com isso, o conceito ultrapassa o marco de ação do Estado na formulação e implementação de políticas públicas, para englobar questões mais abrangentes relativas à qualidade dos padrões de coordenação e cooperação entre atores sociais.


Desse modo, alguns autores passaram a definir governance como um conceito que capta a dinâmica da ordem institucional presente nas diferentes sociedades do sistema mundial contemporâneo8. Mais precisamente, segundo essa visão a concepção de governance ou de governance system é definida como a “...totality of institutional arrangements — including rules and rule-making agents — that coordinate and regulate transactions inside and across the boundaries of an economic system”. (HOLLINGSWORTH, J. R. [et. al.] apud MELO, 1995, p.30-31). Com efeito, pelo menos três distintas categorias de atores entrecruzam-se, produzindo formas distintas de governance: o Estado cuja ação implica, por um lado, governance na organização e gestão da sociedade, visando garantir a ordem e a coesão social e, por outro, governance das políticas governamentais, que remetem, dentre outras questões, àquelas ligadas ao formato político-institucional dos processos decisórios, à definição do mix apropriado do aporte público/privado nas políticas públicas, à questão da participação e descentralização, aos mecanismos de financiamento das políticas e ao escopo global dos programas (MELO, 1995, p. 30); o empresariado que exerce governação econômica dos recursos, por meio de políticas e processos essenciais para a produção de bens e serviços; e os diversos agentes da sociedade civil que exercem governança das instituições civis, e nesse âmbito, fornecem base moral, definem valores e crenças necessárias ao comportamento social, em geral, e as decisões públicas em particular (NZONGOLA-NTALAJA apud DASSAH & TSHISHONGA, 2011, p.3).


Por conseguinte, de acordo com esses autores o conceito de governance não se restringe apenas aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado e nem tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho do Estado. A discussão contemporânea incorpora questões relativas à qualidade dos padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e pelas fronteiras do sistema econômico. Incluem-se aí, não apenas os mecanismos tradicionais de agregação e articulação de interesses, tais como partidos políticos e grupos de pressão, como também redes sociais informais (de fornecedores, consumidores, famílias, gerentes etc.), hierarquias e associações de diversos tipos, como modos alternativos de governance (MELO, 1995, p. 31). A seguir, voltamos o foco para as dimensões da governance no âmbito das corporações transnacionais


3.1 – Governança corporativa e responsabilidade social


Entende-se por “governança corporativa” o conjunto das leis e práticas que governam o relacionamento entre todos os investidores da corporação, compreendidos como sendo aqueles que oferecem recursos que possibilitam o crescimento da corporação, sejam eles financeiros (shareholders), humanos (trabalhadores) ou empréstimos (credores) (OMAN, 2001, p.13). Portanto, a expressão designa os mecanismos e práticas de gestão que viabilizam o relacionamento entre esses atores e os indivíduos que administram a empresa, sendo a governança o fator que permite alinhar o comportamento de todos esses agentes, protegendo os interesses e satisfazendo as expectativas de cada um deles.


Embora existam diversas vertentes de pensamento em torno dessa problemática, de um modo geral, elas podem ser agrupadas em duas grandes categorias: a primeira, fundamentada nos shareholders (acionistas); e a segunda, nos stakeholders (empregados, fornecedores, clientes, comunidade que, entre outros, afetam ou são afetados pela atuação das empresas). Da perspectiva dos shareholders, as empresas são instrumentos de seus proprietários com a finalidade exclusiva de atender seus interesses, ou seja, de maximizar lucros. Porém, do ponto de vista dos stakeholders a visão é bem distinta, na medida em que definem as corporações como sendo também instituições sociais, tendo em vista o impacto de sua atuação sobre a população, em particular sobre os fatores que influenciam o bem estar coletivo. Apesar dos diferentes pontos de vista, vale ressaltar que ambas concebem a governança como meio de aumentar a eficiência da empresa. Como resultante, o debate tende a girar em torno dos meios e dos instrumentos adequados para o exercício dessa governança (ANTONIAZZI, 2009, p.151).


Atualmente, face às grandes mudanças produzidas pelos processos de globalização o contexto de atuação das empresas foi amplamente modificado. Além das diversidades culturais, econômicas e sócio institucionais que se refletem em maior complexidade nas relações entre os diversos atores, interligados por meio das redes e conexões no âmbito intraempresarial, aumentou também as pressões externas que recaem sob a atuação das empresas. Estas oriundas de consumidores, sindicatos, ONGs, stakeholders, etc. que se manifestam através de protestos e boicotes contra a atuação das empresas que não respeitam normas e princípios éticos em termos de responsabilidade social. Os conflitos daí resultantes vêm estimulando movimentos articulados em torno de objetivos voltados à exigência de transparência e prestação de contas (accountability) das empresas. A concepção de comportamento socialmente responsável ancora-se na visão de que a empresa deve atuar buscando proteger ou alcançar também os interesses das sociedades onde atuam. Isso inclui demandas de adição de atividades protetoras ou modificação no processo produtivo ou a promoção de projetos nas áreas de educação, saúde e inclusão social (ANTONIAZZI, 2009, p.152).


Por conseguinte, no debate atual sobre governança corporativa o tema da ética empresarial constitui uma das questões mais delicadas e prementes que surge nos negócios internacionais. Em especial, quando a empresa passa a atuar em regiões onde o desenvolvimento econômico é inferior, a instabilidade política permanece presente e o sistema legislativo é deficiente. Dessa forma, o debate tem suscitado uma crescente reflexão sobre os efeitos dos IEDs, e ao mesmo tempo a convicção de que os recursos e investimentos realizados pelas corporações transnacionais não são necessariamente fatores impulsionadores do desenvolvimento. Isto na medida em que há uma grande diferença entre crescimento econômico e desenvolvimento. Neste caso, o crescimento econômico deve estar associado às melhorias significativas nos padrões de vida das pessoas, em especial, para aquelas em situações de grandes desigualdades em relação àqueles que detêm os meios de produção.


A atuação dos governantes é determinante, por possuírem o poder de agir como árbitros na mediação dos conflitos. Neste sentido, podem agir aplicando regras e princípios éticos garantidores de justiça social, ou simplesmente podem tomar partido do lado do mais forte. Trata-se, portanto de questão de difícil possibilidade de intervenção, na medida em que envolvem os imperativos do desenvolvimento, mas também questões relativas à soberania e à autodeterminação dos Estados. Entretanto, na esfera internacional, no âmbito das instituições supranacionais o fato de estar ocorrendo denúncias de abusos cometidos por CTNs, conduziu a uma tomada de posição por parte dessas organizações. Desse modo, organizações intergovernamentais, como a Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a Organização Internacional do Trabalho (OIT) constituíram-se em fóruns internacionais de debate com o propósito de alinhar suas políticas e ao mesmo tempo atuar na criação de regras e códigos para guiar o comportamento das CTNs em outros países e desse modo reduzir os casos de ações predatórias9 (ANTONIAZZI, 2009, p. 153)


Também no âmbito societal emergiram organizações não-governamentais como a Governança Transnacional Privada (GTP), a qual agrega diversas instituições não-governamentais com o objetivo de estabelecer políticas reguladoras do comportamento dos agentes econômicos no mercado internacional. Elas atuam em campos diversos, tais como: área financeira — International Accounting Standards Board (IASB) — área das relações de trabalho — Fair Labor Association (FLA) — área ambiental — Greenpeace, entre outras (Idem, p. 154).


Porém, apenas a criação e imposição das regras não resultam que os problemas serão solucionados. Além da diversidade cultural e ética, presente nessas relações, outro aspecto relevante são as diferenças existentes entre as regras de governança estabelecidas pelas organizações supranacionais em comparação com aquelas criadas pelas empresas privadas. Ainda em relação a este tema, é preciso sublinhar que a adesão aos códigos que regulam a atuação das empresas no sentido de que seu desempenho econômico esteja minimamente conectado aos princípios de responsabilidade social e accountability não é obrigatório e sim voluntário.


Embora muitas empresas por razões diversas, entre elas aquelas referentes aos ativos intangíveis, como imagem e reputação, que as diferenciam em relação aos seus concorrentes, optem por aderir às referidas regras de conduta, existem outras cujo alinhamento com os princípios de responsabilidade social e accountability é apenas retórico.


Enfim, sobre este ponto cabe ressaltar que o aumento da pressão dos governos, comunidades, consumidores e organizações internacionais, no sentido de exigir accountability e comportamento socialmente responsável das empresas e corporações transnacionais, têm de alguma forma levado muitas dessas organizações a atuarem buscando minimizar os impactos nocivos de suas operações (ANTONIAZZI, 2009, p.151-56). Elementos estes que indicam a importância das ações que podem ser articuladas no campo societal e governamental como forma de contrapor as assimetrias de poder que se estabelecem nas dinâmicas das relações inter países por meio das corporações transnacionais e seus investimentos nos países de desenvolvimento tardio.


3.2 – Governança no âmbito estatal


Como frisamos, não existe uma definição universalmente aceita do que se entende por governança, mas existe amplo entendimento do que ela envolve. Do ponto de vista do poder público, Huther e Shah apud Dassah & Tshihonga (2011, p.5) afirmam que a qualidade da governança é determinada pelo impacto do exercício da autoridade, por meio de instituições formais e informais, na gestão dos recursos do Estado para alargar a qualidade de vida dos cidadãos. Portanto, existem práticas e padrões de governança que são, sem dúvida, melhor do que outras para alcançar objetivos socialmente definidos. Com isso, se introduz dimensões normativas em relação ao sentido positivo da governance — boa, conveniente, eficiente, eficaz, efetiva — em contraposição ao sentido negativo — má, ineficiente, ineficaz, etc.


As controvérsias em torno do que se define por boa governança foram exacerbadas, tendo em vista que vários são os atributos associados ao conceito, mas a aplicação prática desses atributos em muitas situações concretas é problemática e conflitante. Isto porque os sentidos do “bom” ou “ruim” são fortemente afetados pelo contexto cultural, o que significa dizer que as sociedades diferem quanto à ênfase que colocam sobre os diferentes aspectos e dimensões do que entendem por governança (PLUMPTRE & GRAHAM, apud DASSAH & TSHISHONGA, 2011, p.5).


Todavia, cabe ressaltar que o conteúdo normativo do conceito comparece, sobretudo, a partir das definições estabelecidas pelas agências multilaterais de crédito, em especial, pelo Banco Mundial. Esta emerge no bojo da política de ajuste estrutural, implementada a partir da década de 1980, a qual alterou os requisitos de condicionalidades para financiar acordos e ajudas financeiras para os países em desenvolvimento, entre eles muitos países africanos. Nesse contexto, o Banco Mundial passou a definir governança nos seguintes termos: “... is the exercise of authority, control, management, power of government.” Ou, mais precisamente, “... is the manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for development.” A noção de boa governança aparece, desse modo, estreitamente associada à capacidade governativa, sendo que diversos foram os atributos associados ao conceito por diferentes instituições e organizações intergovernamentais no âmbito mundial10.


O fato de existir muitos atributos associados à concepção de boa governação evidencia que, apesar da busca por uma noção universal, não houve consenso sobre seu significado central e muito menos sobre como tais atributos podem ser aplicados de forma concreta. (DOORNBROS, apud DASSAH & TSHISHONGA, 2011, p. 5-8). Assim, a existência de uma multiplicidade de bons atributos qualificadores da governance indica que não há um único conjunto de atributos universalmente consensual. No entanto, há um consenso considerável sobre as características gerais do que constitui uma boa governança. Em outras palavras, de acordo com Plumptre e Graham (1999, p.12), parece haver algumas normas universais ou valores de boa governação que vão além das fronteiras culturais. Portanto, a falta de consenso sobre bons atributos de governança não implica a ausência de uma base objetiva para julgar a qualidade da governança.


Desse modo, apesar do significado atribuído a uma boa governança variar, dependendo de quem utiliza o conceito, Plumptre e Graham (1999, p.12) sugerem que diferentes abordagens de governança podem ser adaptadas a diferentes estágios de desenvolvimento ou a diferentes circunstâncias históricas. Esta sugestão é relevante, no caso da África e demais países em desenvolvimento, porque, possuindo estes países diferentes condições objetivas para integração ao mundo desenvolvido, a boa governança não é percebida da mesma forma e nos mesmos termos tal como se define nos países desenvolvidos do norte.


Neste sentido, recentemente a África elaborou critérios contextualmente relevantes e atributos universais sobre boa governança, que se consubstanciaram nos princípios orientadores do Índice Mo Ibrahim de Governação Africano. A iniciativa partiu da Fundação Mo Ibrahim, criada em 2006, que estabeleceu critérios que buscam ponderar os atributos universais da boa governança para o contexto dos países africanos11, com objetivo de apoiar a boa governança e promover a boa liderança política. Desse modo, o índice visa medir a qualidade das políticas públicas previstas pelos estados africanos para seus cidadãos12. Além disso, os objetivos da fundação não se restringem a informar e capacitar os cidadãos para responsabilizar os seus governos e instituições públicas para dar conta de suas ações, mas também visa estimular o debate em África e no mundo, sobre os critérios pelos quais os governos deveriam ser avaliados (DASSAH & TSHISHONGA, 2011, p. 11-12).


4 – Investimentos estrangeiros diretos e desenvolvimento: as corporações transnacionais — Vale S.A. e Riversdale Mining Ltda. — em Moçambique


O continente africano emergiu, no limiar do século XXI, como um território altamente valorizado mediante a intensificação dos processos de internacionalização do capitalismo. Em termos geográficos o continente representa um quarto da superfície do planeta (22,5% das terras do globo), com 30 milhões de quilômetros quadrados e 10% da população do mundo (SARAIVA, 2008, p. 93). Seu subsolo contém grandes jazidas de recursos minerais altamente cobiçadas, o que o torna extremamente atraente, do ponto de vista dos investidores capitalistas que almejam oportunidades de ampliação de seus patrimônios13.


Com isso diversos países africanos buscam assumir maior protagonismo na definição dos seus destinos, bem como na negociação com os demais países da cena mundial em relação aos padrões de cooperação externa e investimentos estrangeiros diretos na exploração de seus recursos naturais. Entre estes países, Moçambique comparece como um caso que tem sobressaído por seu protagonismo na cena internacional. Por essa razão, tomamos este caso como ilustração à reflexão teórica proposta visando explorar os desafios e impasses relativos governança do desenvolvimento nas relações entre Estados, sociedades e corporações transnacionais.


Diversos são os fatores que contribuem para que Moçambique se coloque na dianteira do processo de atração de investimentos externos, ocupando lugar de destaque entre os demais. Sem aprofundar muito, vale destacar entre tais fatores: a) as reformas realizadas, a partir de 1983, visando à reconversão da ordem socialista vigente desde a independência do País, em 1975, à economia de mercado e à democracia liberal, b) a realização de reformas econômicas, a partir de 1987, segundo os padrões sugeridos pelo Banco Mundial, c) abertura da economia nacional e criação de incentivos fiscais para os investimentos estrangeiros diretos no País.


Como resultante um novo cenário econômico e político-institucional passou a configurar-se na dinâmica das relações domésticas e internacionais de Moçambique. Grandes corporações transnacionais (CTNs), em especial aquelas ligadas à exploração de recursos naturais e ao agronegócio, encontraram em Moçambique um território promissor para expansão de suas atividades, pois além da abundância de recursos in natura o governo oferece incentivos fiscais aos investidores. Como resultante, a Província de Tete, detentora de grandes jazidas de carvão, rapidamente se tornou um local, no cenário global, altamente atrativo e valorizado para os negócios do mercado de commodities.


Duas grandes corporações multinacionais passaram a investir na exploração do carvão localizado na Província de Tete: a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) ou Vale S. A. de origem brasileira, e a Riversdale Mining Ltda., de origem australiana. A Vale S. A. obteve concessão para explorar as minas de Moatize, em Tete, por meio de concurso público internacional, lançado pelo Governo, em 2004. Posteriormente, em 2007, o Governo assinou com a empresa um contrato para a exploração do carvão de Moatize e instalação de uma central térmica. Para executar o projeto a empresa criou a subsidiária Vale Moçambique, cuja estrutura acionária é assim constituída: 85% pertencem holding, 5% ao Estado Moçambicano e 10% a investidores nacionais. Desde então a empresa já investiu cerca de 1,9 bilhão de dólares no complexo mina-ferrovia-porto, cujo modelo de atuação assemelha-se muito com estratégias adotadas no Brasil, quando da construção do sistema sul (anos de 1960 e 70) e sistema norte (anos de 1980)14.


A Riversdale Mining Ltda. está operando em Moçambique desde 2007. Para tanto constituiu três subsidiárias: a) Riversdale Moçambique Ltda. (Rivmoz), que detém concessão de 18 títulos para pesquisa e exploração de jazidas de carvão no distrito de Benga, na Província de Tete, b) Riversdale Ventures Moçambique Ltda. (RivVen), possui 11 licenças de prospecção e pesquisa; c) Riversdale Capital Moçambique Ltda. (RivCap), detêm 6 licenças de prospecção e pesquisa, além do Projeto Zambeze. Em termos de montante a ser investido pelas três subsidiárias está prevista a cifra de USD 2,85 bilhões (dois bilhões e oitocentos e cinquenta milhões de dólares) (MOSCA & SELEMANE, 2011, p. 21-22).


Ambos os montantes de investimentos estão caracterizados como inversão direta das corporações transnacionais. Todavia, os impactos dessas inversões diretas, em termos de transformações, vão muito além das cifras indicadas. Isso, na medida em que tanto o setor público como o setor privado da economia serão entrelaçados por este processo, o que induzirá a realização investimentos tanto a montante como a jusante, por outros agentes. Como consequência inevitável serão produzidas mudanças socioeconômicas, urbanas, ambientais, culturais e político-institucionais em grande escala que redefinirão, no médio e longo prazo, as atuais dimensões estruturantes da sociedade moçambicana.


Por outro lado, é preciso ressaltar que os referidos investimentos estrangeiros diretos (IEDs) se fazem ao abrigo de incentivos fiscais e facilidades para sua realização. Significa dizer que as CTNs que estão operando em Moçambique, usufruem de um regime fiscal bastante benevolente (MOSCA & SELEMANE, 2011). Além disso, como a extração de recursos minerais implica, muitas vezes, na necessidade de remoção de lugar das populações nativas, por estarem assentadas nos terrenos onde as jazidas se localizam, negociações neste sentido foram estabelecidas entre o governo de Moçambique e as Corporações Vale S.A. e Riversdale Mining Ltda.


A título de ilustração, vale sublinhar o modo como os interesses de ambas as corporações vem impactando de forma diferente as diversas camadas sociais, dependendo do poder aquisitivo e das regiões onde elas vivem. Assim, a forma como ambas cumpriram os compromissos de assentamento das populações atingidas evidencia os descompassos em relação à expectativa de melhoria das condições de vida veiculadas no momento inicial dos investimentos. Ou por outras palavras, mostra a dissintonia de significado que “viaja” embalado na visão de que tais processos seriam automaticamente benéficos para todos. Na verdade, vem mostrando que os investimentos extrativos em grande escala tendem a gerar ganhos para alguns e perdas para uma boa parcela dos menos afortunados.


A maioria desses conflitos tem a ver com os procedimentos de governança por meio do qual a transferências das famílias para outros locais foram realizadas. Os relatos evidenciam ausência de transparência, tanto no âmbito da governança coorporativa como no que concerne à governança no âmbito das instituições do Estado moçambicano. Com isso, do ponto de vista das famílias atingidas, o local de destino dos assentamentos não condiz com as expectativas criadas no momento inicial; a forma como o processo de alocação definido foi realizado gerou discriminações e descontentamentos; tais fatores somados à qualidade precária das habitações construídas, a ausência de infraestrutura de saneamento, transportes, serviços urbanos, entre outros aspectos, compõem um quadro geral de insatisfações das populações afetadas, cuja resultante culminou em diversos protestos contra a Vale Moçambique, em 2012. Estes, decorrentes, notadamente do desrespeito aos direitos humanos e culturais dessas populações e, nesse sentido, à desconsideração dos princípios que regulam a atuação das empresas no sentido de que seu desempenho econômico esteja minimamente conectado aos princípios de responsabilidade social e accountability definidos por organizações como a ONU e ONGs como a Governança Transnacional Privada (GTP).


Por outro lado, os referidos conflitos refletem apenas uma faceta muito pequena, porém relevante, pelo que expõem sobre distintos pressupostos e concepções de desenvolvimento, muitas vezes não explicitados, na relação entre CTNs investidoras, governo (nacional e local) e os diversos atores que compõem a rede das instituições presentes na sociedade civil moçambicana. A natureza dos descompassos resultantes das assimetrias na relação de governança entre as corporações multinacionais e o Estado, por um lado, e no âmbito do próprio Governo, nas suas dimensões nacional/local e a sociedade civil, por outro, é um dado importante para o entendimento da equação gestada na configuração do cenário em curso. As margens de manobra de grande parte dos atores da sociedade civil, em especial, aqueles que advogam a favor dos segmentos mais fragilizados tendem a ser mínimas.


Do ponto de vista dos impactos mais gerais causados, tanto no meio ambiental como para as populações da capital de Tete e regiões de influência direta dos investimentos, as tendências, indicam que mudanças de grande magnitude estão em curso. Tendo em vista que os efeitos tendem a ser concentrados no tempo, agravam-se, sobremaneira, as disparidades e os contrastes entre as possibilidades dos distintos atores que interagem neste contexto. A miragem de um eldorado num futuro próximo, veiculada como campanha publicitária pelas CTNs e pelo Estado, e vista como possibilidade ao alcance das mãos por muitos moçambicanos, poderá não se concretizar. Em especial, para grande parcela da população local e de migrantes das regiões vizinhas, em busca de oportunidades de trabalho e renda, poderá resultar em adversidades e desigualdades ampliadas, mais do que ganhos e melhorias da qualidade de vida.


A inserção dessas famílias nos novos circuitos da economia do País, propiciada pela extração e venda das riquezas naturais de Moçambique, tenderá a ser marginal, em virtude do déficit de formação e qualificação profissional de grande parte da população, o que não possibilita melhores oportunidades de inclusão social. Ou dito por outras palavras, os critérios de objetividade e racionalidade transportados e negociados nas arenas transnacionais, para realização do IEDs, sobretudo no setor mineral, parecem ainda bastante refratários as possibilidades de traduções e ajustes das concepções de desenvolvimento, em termos de significados transparentes que resultem em negociações mais equânimes para o país. Isto é, negociações que possibilitem processos de mudanças econômicas e sociais mais inclusivas para a grande parcela da população que se encontra em situação de exclusão e pobreza em Moçambique.


5 – Considerações finais


A reflexão sobre os temas do desenvolvimento, da cooperação externa para o desenvolvimento e sobre a governança de investimentos estrangeiros diretos nos países que passaram a ser integrados aos processos de globalização contemporâneos, buscou pontuar os principais aspectos políticos, econômicos sociais e culturais que comparecem imbricados nas relações profundamente assimétricas estabelecidas com os países que ficaram fora dos circuitos pretéritos do desenvolvimento industrial moderno, como é o caso de Moçambique.


A tentativa de ilustração dos descompassos e conflitos que emergem a partir das estratégias de investimentos estrangeiros direitos, realizados pela Vale S. A. e Riversdale Mining Ltda., entre outras corporações, em países que estiveram excluídos dos referidos circuitos pretéritos, buscou mostrar os desafios e os desencontros que se colocam nessa relação. Estes resultam de fatores complexos, dinâmicos e diversificados, os quais têm a ver, em primeiro lugar, com distintos modelos de desenvolvimento que se entrecruzam e disputam legitimidade nas diversas arenas de embate no âmbito global, nacional e local.


Em segundo, resultam da nova configuração mundial produzida com os realinhamentos da geopolítica mundial que, no limiar de século XXI, propiciou a entrada de novos atores no cenário da cooperação internacional, como protagonistas dos vetores de cooperação e investimentos estrangeiros diretos nos países não industrializados. Desse modo, os BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul – compõem os novos vetores por meio dos quais tecnologias, ideias e produtos “viajam” para os países menos desenvolvidos do mundo em nome do desafio do desenvolvimento. Em terceiro, comparece o desafio da governance, marcada, no atual contexto, por grandes diversidades o que implica em dinâmicas interativas em situações de assimetrias e desigualdades exacerbadas. Portanto, se efetua por atores interdependentes, porém desiguais, o que confere distintas possibilidades de poder e autonomia para o exercício de direção e controle dos recursos do país em direção ao desenvolvimento, aos atores nacionais. Além disso, as exigências de accountability e de responsabilização dos agentes – corporações transnacionais e governantes – nem sempre contam com o contraponto de agentes da sociedade civil com força organizativa e reivindicativa capazes de mobilizações que conduziriam a processos de negociações mais transparentes, garantidores não só do crescimento econômico, mas também da melhoria da qualidade vida e de bem estar para o conjunto da população do país.


No que concerne a cooperação Sul-Sul, apesar de não possuirmos ainda dados empíricos que permitam fazer generalizações, as tendências observadas parecem indicar que os impactos dos investimentos diretos realizados pela Vale S/A, não diferem muito daquilo que outras grandes empresas investidoras oriundas dos países do eixo norte fazem. Ou seja, apesar de a Vale S.A. ter suas raízes e trajetória de crescimento fincadas no Brasil — País também colonizado e pertencente ao grupo daqueles que propuseram a cooperação horizontal para o eixo sul-sul — o padrão sócio organizacional e técnico-operacional, assim como as práticas de governança que “viajam” com os investimentos da empresa, tendem a se sobrepor a lógica do mundo da vida e das relações sociais presentes nos espaços de influência direta onde eles se efetuam. Com isso, são redefinidos e redesenhados os ritmos e a direção do processo de mudanças econômicas e sociais do país receptor. Dada a magnitude das assimetrias existentes entre os investidores estrangeiros e a população do país receptor, de um lado, e a lógica que, em geral, preside tais processos de negociação, de outro, tende a existir pouca margem de manobra para negociações que resultem em ganhos maiores que as perdas. Com isso, são reduzidas as chances de tais processos conduzirem a mudança social inclusiva em termos de melhoria da qualidade de vida para a maioria da população do país.


Deste ponto de vista, o que está em jogo são disputas em torno dos modelos de desenvolvimento que questionam os fundamentos do modelo em curso, no plano mais geral do debate nos diversos fóruns sociais e políticos. No plano específico dos países que passaram a ser inseridos atualmente na lógica do capitalismo industrial moderno, comparecem os grandes descompassos resultantes das assimetrias de poder e de recursos na relação de governança entre as corporações transnacionais o Estado e a sociedade civil. No âmbito intranacional comparece as práticas de governance que veiculam e dimensionam expectativas em torno da ideia de desenvolvimento que, no médio e longo prazo, resultariam em benefícios para sociedade como um todo.


Assim, tendo em mente estes constrangimentos, a possibilidade de outros rumos que conduzam a formas de ser e estar no mundo diferente, portanto não predatórias, implica em agir no sentido de buscar formas alternativas que conduzam a afirmação da possibilidade de outros padrões de desenvolvimento e de uma base objetiva para julgar a qualidade da governança (PLUMPTRE e GRAHAM, 1999). Mais precisamente, diante dos imperativos do futuro, em que questões como o esgotamento das fontes de recursos não renováveis, problemas climáticos e energéticos, segurança alimentar, exclusão e fome, entre outros, se colocam no debate público da agenda internacional, o imperativo do pensar sobre mudanças na matriz que informa o que se denomina de desenvolvimento é o desafio a considerar. Ou seja, para que outros futuros fundados em matrizes alternativas de desenvolvimento possam ser pensados e tenham plausibilidade de sustentação, precisamos considerar que o pensar coletivo sobre o futuro possa ser uma tarefa de todos os agentes envolvidos e não somente de alguns poucos.



1 Marta Zorzal e Silva é doutora em Ciência Política pela FFLCH-USP/SP, professora do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais e do Departamento de Ciências Sociais da UFES, Coordenadora do Laboratório de Estudos Políticos-UFES. E-mail: mazorzal@uol.com.br. Paper originalmente apresentado no PANEL 005 Africa's resource blessing: pathways to autonomy in a conflicting donor world; in ECAS-2013 - 5th European Conference on African Studies African dynamics in a multipolar world, June 27-29-2013, Lisbon-Portugal.

2 Sobre este aspecto, Escobar (2012, p. viii) destaca que pelo menos quatro fatores inter-relacionados, porém não decorrentes de uma sequência histórica, devem ser levados em conta na configuração do cenário mundial no limiar do século 21. São eles: a) o papel assumido pela China e, em menor grau, a Índia e o Brasil na economia global; b) os realinhamentos geopolíticos decorrentes dos ataques ao World Trade Center, em Nova York, em 11 de setembro de 2001, e a subsequente invasão do Iraque, em 2003; c) o fim do Consenso de Washington que dominou a economia mundial desde a década de 1970, também conhecido como neoliberalismo; d) o desmantelamento do socialismo realmente existente e das economias centralmente planejadas que, apesar de ter iniciado na década de 1980, tornou-se irreversível a partir da década de 1990.

3 As modalidades mais comuns de cooperação para o desenvolvimento capitalista, de acordo com a maior parte da literatura sobre o tema, são: a Cooperação Financeira (CF), a Cooperação Técnica (CT) e a Assistência Humanitária (AH). Além dessas, também existe a Ajuda Alimentar e a Cooperação Científica e Tecnológica, consideradas modalidades menos frequentes de cooperação para o desenvolvimento.

4 Não há consenso na literatura quanto à emergência da Cooperação Sul-Sul. Por exemplo, KABUNDA, (2011, p.23) localiza o surgimento da CSS entre os anos de 1950 e 1960, enquanto IGLESIAS PUENTE, (2010, p. 75) destaca que as primeiras iniciativas teriam surgido no decorrer das décadas de 1960 e 1970.

5 Os BRIC - Brasil, Rússia, China e Índia - compareceram na cena mundial, no limiar do século 21, como um grupo de países emergentes, segundo caracterização do banco norte americano Goldman Sachs por suas capacidades de produção de riquezas mundiais. A ideia do surgimento de um novo grupo econômico formado por essas nações emergentes foi assimilada e ressignificada por eles em benefício e com agenda próprios, como ferramenta de uso político. Desse modo, entre 2006 e 2009 foram realizadas diversas reuniões preparatórias entre chanceleres e ministros da economia desses países, que culminou, em 2009, na maior institucionalização vertical de interação política do grupo. Em 2011, após o ingresso da África do Sul passou a ser denominado de BRICS (TEIXEIRA, 2011, p. 133; KABUNDA, 2011, p.62, http://www.itamaraty.gov.br/temas/mecanismos-inter-regionais/agrupamento-brics, <Acessado em 28 de maio 2013> ).

6 Existe uma abundante literatura sobre processos de globalização que pode ser classificada em três grandes vertentes: teorias socioeconômicas (p. ex. WALLERSTEIN, 1989); Teorias sociopolíticas (p. ex. Meyer et. al., 1997); Teorias socioculturais (p.ex. Robertson, 2000).

7 Espaço construído entendido do ponto de vista dos processos de urbanização que especifica uma relação conflituosa entre sociedade e economia. Isto é, no espaço urbano a conflitualidade se verifica não só no nível do consumo, mas também na produção, à medida que consideramos a própria cidade – o espaço edificado (=espaço construído) como um ramo da produção. Cf. (MARTINS, 1998, p.7). Para discussão sobre espaço urbano, espaço social e suas representações, ver, entre outros: Fernandes, (1992), disponível em: http://ler.letras.up.pt/uploads/ficheiros/artigo6661.pdf <Acesso em 08-02-2013>

8 Ver, entre outros: PLUMPTRE, T. & GRAHAM, J. (1999); MELO, (1995); DASSAH & TSHISHONGA, (2011).

9 A ONU criou, para tanto, algumas estratégias visando criar comprometimento das empresas com os princípios de responsabilidade social. Entre elas destaca-se o United Nations Global Compact que visa alinhar as operações e estratégias das empresas com base em dez princípios universalmente aceitos vinculados às áreas de direitos humanos, trabalho, meio ambiente, combate a corrupção, entre outros. Segundo dados da Web, essa iniciativa conta com mais de 10.000 empresas participantes e outras organizações interessadas, as quais estão situadas em mais de 130 países. Por isso ela é considerada a maior iniciativa de responsabilidade corporativa voluntária do mundo. Para maiores informações, ver. http://www.unglobalcompact.org/AboutTheGC/index.html <Acesso, 06-06-2013>

10 Sobre os diversos atributos associados ao conceito de governance estabelecidos por diferentes instituições, ver, entre outros: Dassah & Tshishonga, 2011, p. 5-8.

11 A Fundação foi criada pelo acadêmico e empresário Africano Mohamed (Mo) Ibrahim, com o objetivo de institucionalizar mecanismos de boa governança em África. O Índice Mo Ibrahim de Governance Africano é um ranking de inovação desenvolvido por Rotberg e Gisselquist na Kennedy School of Government da Universidade de Harvard (DASSAH & TSHISHONGA, 2011, p. 11-12).

12 Sendo a governança um conceito abstrato de dimensão latente, não pode ser medida diretamente. Por isso, sua mensuração se faz de forma indireta por meio de variáveis que descrevem suas diferentes dimensões O Índice Ibrahim, de 2011, estabelece cinco grandes categorias — Proteção e segurança; Estado de Direito, transparência e corrupção; Participação e direitos humanos; oportunidade econômica sustentável; desenvolvimento humano — cada uma contendo subcategorias vinculadas que representam variáveis observáveis por meio das quais a governança Africana é medida (DASSAH & TSHISHONGA, 2011, p.12).

13 O continente africano possui “em torno de 66% do diamante do mundo, 58% do ouro, 45% do cobalto, 17% do manganês, 15% da bauxita, 15% do zinco e 10% a 15% do petróleo”, mas “só participa de 2% do comércio mundial e possui apenas 1% da produção industrial global” (SARAIVA, 2008, p. 93).

14 Sobre as estratégias da Vale no Brasil ver: Zorzal e Silva (2004); Sobre os investimentos e ações da Vale em Moçambique ver: Vale S.A., 2014a; 2014b; 2014c; 2014d.



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Artigo recebido em: 01/03/2014

Aprovado em: 05/09/2014

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